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中国人权双周刊编辑部

中国集会游行权的突破（下）

林柏仪

（续前）

接下来，我将以介绍台湾和香港两地集会游行权改革的历史，试着为当代中国集会游行改革运动提供一些经验参照，思索中国集会游行权的突破可能。

台湾的政治民主化经验

台湾的集会游行权状况，在1980年代末解严前，同样也属“高压控制模式”，基本上人民根本不得集会游行。1979年12月10日——“世界人权日”，党外人士于高雄举行游行，即遭当局逮捕、判刑，此为台湾政治史上著名的“美丽岛事件”。当时台湾的集会游行权，同样未见曙光，威权政体的政治控制无孔不入，难以想象日后的改革可能。

台湾政治社会学学者吴乃德曾经提出：为什么经历了1970年代末的“美丽岛事件”，党外异议人士大规模地遭国民党政权镇压后，在1980年代末，党外运动依然能再次蓬勃发展？反对力量最后甚至能逼使国民党政权宣布解严，开放党禁、报禁及选举？当时并未有明显政治社会结构的开放，党外能动员的资源也并未增加，这一切如何可能？吴乃德得出的结论是：人的精神理念在历史变革中的作用，始终有着关键的影响。

因为当时台湾党外民主异议人士持续的挑战压力，在80年代末起开启了一波波的街头示威运动，终于逼迫台湾当局民主化。宣布台湾解严、结束动员戡乱时期后，国民党政权为了继续维持“政治控制”，于1988年制定了台湾的《集会游行法》，以“许可制”和“禁止集游宣扬共产主义、分裂国土”的条款，使台湾的集会游行制度继续摆荡在“高压控制模式”与“疏通许可模式”之间。

前仆后继的台湾社运挑战力量

虽然官方制定了《集会游行法》，但并不代表政治平静的到来。《集会游行法》屡遭各界批评，并在90年代中遭遇环保人士的挑战。他们将一起过度限制人民集会自由的控管案例，循诉愿、行政诉讼、上诉……等管道，最后一状告到了台湾有违宪审查权的大法官会议，要求宣告《集会游行法》违宪。大法官于1998年做出了释字445号解释，宣告“集游宣扬共产主义、分裂国土，则不予许可”的“内容审查”条款违宪，应仅得进行“形式审查”。大法官同时也宣告：政府有义务积极提供人民集会游行上必要的协助和发声空间。此解释大幅度地撼动了仍带有“高压控制模式”色彩的《集会游行法》，使其明确过渡到了“疏通许可模式”。

但大法官的释宪，仍未彻底解决问题。《集会游行法》中为人诟病的“许可制”，依然被大法官认为是“立法形成的自由”，并未违宪。随后，2000年，尽管民主运动出身的民进党取得了政权，但《集会游行法》多处限缩人民权利的内容（包括许可制、集会禁制区、警方解散命令、未许可首谋可处刑罚等），依然未见改变。于是，2005年起，台湾社运人士发起了新的一波“集游恶法修法运动”，除了声援诸多遭这部“恶法”打压、起诉的社运人士外，也公开倡议要求修法，并提出了民间版的《集会游行保障法》，要求“许可制”应改为“自愿报备制”。

这波修法运动原本在台湾政局的蓝绿恶斗下遭到封杀，但到了2008年，反对国民党限制人民权利、迎合中国官员来访的“野草莓学运”，再次提出了修改《集会游行法》的诉求，延续了修法的运动，终于逼迫官方提出集会游行法的修法版本。目前台湾官方提出的版本，仅想将“许可制”改为“强制报备制”，将“未许可，首谋可处刑罚”改为“未报备，首谋可处以巨额罚锾”，可说是根本“换汤不换药”，人民上街集会游行，依然处处受限。然而，民间的社运力量并未因此就被“糊弄”过去，继续集结力量向官方施压，向民众宣传，近来终获官方做出“小规模集会可不报备”的妥协承诺，双方间正持续地角力拉扯着。

香港在英国殖民下的《公安条例》

相对于台湾或中国大陆，香港人民长期生活在港英政府的殖民时期，并未遭遇高度强烈的“高压统治模式”。特别是在1960年代末起香港发生多起人民反抗骚动后，港英政府渐渐采取疏导民怨的策略，在集会游行上采“疏通许可模式”，予以人民一定表达不满的空间，并辅以推动诸多社会政策（如公屋制度），以“追求正当性”的方式化解人民不满。而这样的制度安排基本上沿用到了1997年回归中国之后，只不过有着渐渐威权复辟的危机。

根据对香港集会游行制度的历史考察，香港的集会游行法——《公安条例》——是在1967年，当时香港的英国殖民政府，为了控制风起云涌的香港民运，对人民集会游行活动所制订的一连串规范。其中的第7条、第13条不但要求人民的集会游行活动要事先向政府“申请”，使政府有相当任意审查的权力，且依其第17条、第18条规定，如未通过却集会，则被视为“非法集会”，活动主持者和参加者都可能受刑责处罚。历史上多有香港集会游行参与者遭指控其活动未被核准，遭警察强制驱散，或遭政府以“参与非法集会”为名起诉，面临刑罚的威胁。

然而，这样的规定并非没有被挑战过。经历过了香港民主运动的历史演进，特别在1989年天安门民运时，香港上百万人民群起上街支持民主改革，在实践集会游行的过程中，人民开始感受到了《公安条例》对集会游行活动处处设限，侵犯到了属于基本人权的集会自由。批评者指出：“和平示威，若未影响到公共利益，为何要被核准才能举行？这岂不是钳制民间的改革力量？”在香港民间接连的反对下，终于迫使港英政府在1997年香港回归中国前，将《公安条例》的集会游行管制方式，由“许可制”改为了“报备制”，规范集会游行活动只需事前告知警方即可，不需其核准，可谓是公民政治权利上的一大进步。

香港集会游行制度的威权复辟

只不过，没想到在香港回归中国后，1999年时，港府在其“临时立法会”上，突然将《公安条例》改恶，恢复原本的“许可制”。此举引起香港民运团体的大加挞伐，认定是中国政府对香港民主发展的钳制举动。并且，在近年来的执法实务上，警方也数次地依据《公安条例》，逮捕起诉多位“仅知会警方、却未提出许可申请”的和平示威者，包括知名的民主派立法会议员“长毛”梁国雄和数名香港专上学联的主要干部。

我曾访问过一位遭港府起诉的“香港专上学生联合会”前任干部，问及对于香港的《公安条例》有什么看法和香港社运如何因应，他清楚地告诉我：“我们认为《公安条例》里的集会游行‘许可制’，不但违宪，也不合理，根本侵犯到人民的基本权利。”“所以，香港专上学联曾做出过一个决议：日后所有的集会游行，都仅事前提出‘报备’，但拒绝依照《公安条例》向港府申请‘许可’。”

他拿给我的一本由专上学联历届声明集结成册的书本里，封面上就是一群青年学生就地静坐，拿着斗大的“公民抗命”标语，公开“以身试法”——和平静坐，但拒绝申请许可，挑战让香港民主倒退的《公安条例》。也正因为这些“仅报备、不申请许可”、公开不服从规定的举动，许多香港专上学联的干部，都有了遭港府起诉的经验，但累积了香港社运反对《公安条例》的共识和能量。也因为这样公开挑战的诉求存有着一定的正当性，日后法院的判决也渐渐同情公民权利，仅予以薄惩、甚至宣判无罪，在判决上促成了《公安条例》的改革空间。

这样的“恶法”情况，经过了香港学运、社运前仆后继的抗争，终于在2005年得到了香港终审法院判定，“港府应检讨集游管制上警察过当的解释权限”，并且，香港大律师公会也指出：“《公安条例》的集游规范，纯因未能符合事前通报机制，而把和平集会或游行刑事化，应属违宪”。也因此在实务上，港府被迫渐渐默许了“未干扰到交通车道的集会活动，不需许可”（例如在香港，在人行道摆摊宣传理念，并不需申请许可）。

尽管来自社运的挑战使实务执法上有所改革，但《公安条例》整体规则依然未有更动，且警方仍有相当大的滥权解释空间，在必要的时候，仍可能伸出魔爪钳制人民自由。如2005年底世贸高峰会在香港召开，港府面对各国前来抗议的反世贸运动，动辄以违反《公安条例》为由逮捕了九百多人。虽然最后遭法院以证据不足为由，统统释放，但滥权的政府和警方仍未受到应有惩戒。香港面临着集会游行制度威权复辟的危机，正有待香港社运更大规模的持续施压与诉求。

台、港集会游行改革经验对中国的启示

中国固然与台湾和香港在政治环境、历史的主客观条件上有所不同，但从台湾与香港集会游行权的改革经验中，或许还是可以汲取几点启示，并能与本文先前的部分论述相互参照。

第一、集会游行权改革是一场持续不断的“官民拔河”。官民之间的持续角力，是集会游行改革的基本游戏规则。政府为维系政权，原则上将尽力进行“政治控制”，以各种方式、甚或换汤不换药的骗术，来维持集会游行权的限缩。但只要人民有持续的挑战意识和力量，就可能逼迫政府采取“追求正当性”的妥协方式来管制集会游行，使“高压控制模式”朝向“疏通许可模式”或“自由发声模式”变革。相反地，历史上社运松懈的时期，例如社运者渐渐接受政府规则，不再挑战警方的执法标准，此时往往就是集会游行权将遭到限缩的时候。台湾2000年民进党上台后，社运力量一时“空洞化”，警方对集会游行时的执法，就产生了诸多社运人士因参与和平集会而遭逮捕、起诉的集会游行权倒退现象，值得殷鉴。

香港在回归后尽管遭受威权复辟，回归了“许可制”，但因社运力量采取“公民抗命”的激进策略，终于透过抗争与诉讼打开了一定的集会游行空间，值得参考。对中国的集会游行运动而言，目前虽然还在起步的阶段，但如果认清了这样“官民拔河”的游戏规则，持续施力不放手，有了进步也丝毫不放松，集会游行权必有明显进展的一天。

第二、在法律改变外，意识和惯例的改变同样重要。集会游行改革运动者不只要面临法律的僵化、官方的反扑，同时若未改变人民的集会游行权利意识，或创造进步惯例，往往也将局限致力改革的动能。在与官方角力的过程中，官方往往将以“维护社会秩序”、“总不能人民爱上街就上街，那会天下大乱”、“节省社会成本”……等为由，向人民宣传集会游行制度不该开放的讯息。究竟如何回应？这是施压修法外，集会游行改革运动者的重大课题。

目前中国人民日渐对政府施政有所不满，但对于人民理当“有权”发起集会游行、向政府施压表达改革，意识认知上却仍未普及。不论是因为媒体教育灌输、或异议者受镇压的阴霾，普遍来看，中国人民还是停留在“上访”、“恳求高层官方施恩”的态度，“集会游行”、“上街抗议”依然并非是一种中国公民认知上的“权利”。

但人民究竟有无清楚的“权利意识”，将影响到政府以“维护社会秩序”、“节省社会成本”等名义宣传限缩集会游行空间时能否轻易遂行。这也就影响到了集会游行制度长远改革的可能与否。因此，对当前中国的集会游行改革运动者来说，如何面对广大人民、使其了解集会游行权利的重要性，与如何面对官方、与其进行角力拉扯以拓展改革空间，是一样地关键。

第三、“华人不适合民主制度”的说辞，并非事实。从台湾与香港多年来开放集会游行空间的实践经验中，我们可以看到，同样是华人为主的社会，台港等地的人民已能成熟地以集会游行的方式，向政府施压促成各种改革措施。这些地方并未产生任何社会脱序或政治崩解的现象，反而促进了政治革新和民主巩固，弱势人民也因此有了发声空间，防止政权遭优势阶级垄断而导致社会极化。因此，所谓“华人社会还不成熟”、“不适合实行民主”的“华人特殊论”，或者如新加坡的“亚洲价值论”、中国的“有中国特色的人权观”等“人权相对主义”说法，都已不攻自破，明显是威权政府用以哄骗人民的说辞罢了。

第四、“集会游行制度”改革与“政治体制”改革必须一并进行。我们可以观察到，集会游行的制度或法律改革，无可避免地，会根本地必须牵涉到一个国家背后“政治体制”的改革，两者间是互为表里的。因为统治权力的惰性使然，往往必须在政治体制上产生重大变革（人民透过各种激烈挑战终结威权统治），才会出现集会游行制度的变革（开放集会游行空间）；而集会游行的开放，也将促进政治体制的长期民主化，有人民力量发声，避免威权复辟的可能。

从台湾的经验可以看到，是国家在人民的长期挑战下，先在政治体制上改变，放弃了威权统治体制，解严并开放了容许反对党的选举民主制度，尔后才有《集会游行法》的框架，从“高压控制模式”渐渐地朝向“疏通许可模式”。而集会游行权利的行使，也使台湾产生一定的社会防卫机制避免威权复辟，进一步挑战朝向“自由发声模式”的可能。

从这样的经验反观当代中国，对中国集会游行权能否突破也有借鉴意义，同时也是中国政治体制能否民主化的课题。集会游行改革运动必然会是中国民主化运动中的一支，必须与其它运动形成“统一战线”的关系，共同向中国当局施压、诉求民主改革，才有推动成功的空间。