许多研究指出，中国大陆的审前羁押措施（拘留、逮捕）当前存在许多问题，包括羁押率高、超期羁押、变相羁押、违法羁押等。其中影响层面最广、改革难度最高的，或许要属居高不下的羁押率。

在中国大陆，审前羁押（在判决生效前剥夺犯罪嫌疑人或被告人人身自由）是常态，而非例外。学者普遍认为，中国审前羁押率约达90%。而根据最高人民检察院的工作报告，自1997年新《刑事诉讼法》实施以来，每年逮捕人数与起诉人数之比约为90%-102%（注1），虽然2008年略有下降，捕诉百分比为83%（注2），但羁押率仍属偏高。如何适度降低羁押率，一直是致力于改革的实务工作者和学者讨论的焦点。

各国均有审前羁押的制度，其正当目的是为了确保诉讼程序的顺利进行、保全证据，以及避免犯罪嫌疑人、被告再度犯罪。然而，审前羁押如成为司法常态，不但成为实质上预先惩罚的工具，违反无罪推定原则，也使得检警办案倾向依赖口供，怠于搜集证据，造成办案质量低落。而过于依赖口供的结果，使得看守所成为刑讯逼供的温床，冤假错案随之而生，甚至不时有新闻报道看守所的非正常死亡事件，2009年的云南“躲猫猫”案，即为一例。除了司法问题外，高羁押率也带来社会问题，有些涉嫌微罪的初犯、偶犯或未成年人，关入看守所不但未被改造，反而因交叉感染，出狱后易重新犯罪。另外，高羁押率也造成看守所资源不必要的浪费。

羁押不仅剥夺犯罪嫌疑人、被告的人身自由，也妨碍他们其他权利的行使，特别是诉讼防御权。在中国大陆，没有律师辩护的案件仍占多数。根据最近一项实证调查显示，57.2%的受访者在法院审判时没有辩护律师帮助辩护，其中，因无经济能力而没有辩护律师的比例超过39.4%（注3）。未聘请律师的犯罪嫌疑人、被告，在羁押中很难搜集证据、准备辩护。就算聘请律师，碍于许多法规和执法人员所设下之限制，犯罪嫌疑人、被告也很难获得律师的有效帮助，因为刑事律师执业之“三难”——会见难、阅卷难、调查取证难——在2008年6月新修订的律师法实施后仍未获得解决（注4）。当事人会见律师也受到许多限制，例如在实践中公安机关经常禁止律师与当事人讨论案情，且会见时一般受到监听，据上述实证调查，至少34%的律师与嫌疑人、被告人会见时,有公安人员或检察人员在场。（注5）

因此，关于如何在符合中国现实情况下降低羁押率，以缓解上述问题，一直是学者研究的焦点，实务上也有一些实验计划，但实践上仍存在许多障碍。

归纳起来，降低羁押率的障碍包括：缺乏中立的司法权介入羁押措施的审查、执法人员“有罪推定”的观念仍根深蒂固、对于拘留逮捕条件未严格把关、执法人员的考核制度鼓励高批捕率、其他替代措施（取保候审及监视居住）不如羁押有效、对外来人口犯罪很难采取非羁押措施等。

上述问题非中国大陆独有，台湾过去也曾经面临一些类似问题而着手进行改革。目前，台湾的审前羁押是例外，并非常态。根据台湾法务部的统计（注6），被告（注7）羁押的比例相当低。以2008年为例，检察官声请经法院裁定准许的羁押人数共计9980人，羁押人数仅占全年检察机关“新收侦查人数”（519,065人）的1.9%，占“地检署起诉人数(含声请简易判决处刑)”（231,813人）的4.3%。

台湾的羁押制度已有许多变革，有些过去或现存的问题与中国大陆相当类似，包括台湾检察官过去有羁押决定权、羁押“必要性”要件不明确、“重罪羁押”违反无罪推定原则、替代羁押的具保措施无法有效防止被告逃匿等，是其经验对中国大陆应有一定之参考价值。碍于篇幅，本文仅就羁押决定的权力配置，初步介绍台湾经验，期能抛砖引玉。

首先要说明的是，中国大陆的羁押制度与台湾不同。在中国大陆，除了职务犯罪由检察机关负责侦查外，其他刑事案件的侦查机关为公安机关（注8）。公安机关与检察机关都有自行决定羁押的权限：公安机关可以对犯罪嫌疑人采取“刑事拘留”，期限可长达37日。检察机关为“批准逮捕”机关，批捕后羁押期限可分为侦查阶段和审查起诉阶段，期限动辄数月，并且可以在某些法定情形中延长羁押，也可利用补充侦查来延长。实务上，公安机关、检察机关多用足办案期限，导致多数犯罪嫌疑人在审理前被长期羁押（拘留、逮捕）。法院虽也有逮捕决定权，但其只是在审判刑事案件的过程中认为需要逮捕被告时作出逮捕决定，并不能制约公安机关和检察机关的羁押权限。

公安、检察机关为追诉犯罪之一方，难以期待其基于公正第三者的角色决定是否拘留、逮捕，再加上法规规定不明确，使得公安、检察机关裁量权过大，检察机关在批捕时又多听从公安机关意见，造成批捕决定空洞化，实践上形成“有罪即捕”、“有罪推定”的后果。在没有外部制衡监督的情况下，滥押的情况难免发生。是以，以法院介入控制羁押，使法院成为决定羁押的唯一机关，成为学者讨论可能降低羁押率和减少滥押的改革方向之一。

台湾：法院为决定羁押之唯一机关

就检察机关决定羁押的权限，台湾在1997年以前与中国大陆类似，但之后已改由法院审查（又称“法官保留原则”）。依现行台湾《刑事诉讼法》的规定，法院为决定羁押之唯一机关，检警均无羁押权限。侦查中被告经检察官讯问后，认为有羁押必要者，检察官应自拘提或逮捕之时起24小时内，叙明羁押之理由，声请法院羁押。法院决定羁押必须开庭进行言词辩论，不得仅以书面审理。被告也可选任律师到庭为其辩护。

台湾并非一开始就采取“法官保留原则”。1997年12月21日以前，台湾羁押制度系采双轨制，即侦查中由检察官决定，审判中由法院决定。但鉴于该制度易造成滥行羁押，1990年代开始有废除检察官羁押权的主张。此外，台湾《宪法》第8条规定，逮捕拘禁机关于拘捕人民后应于24小时内移送“法院”审问，受拘捕的本人或他人亦得声请“法院”于24小时内向逮捕拘禁机关提审。由于条文规定的是“法院”，检察官是否可决定羁押，便成了法界争论焦点。

于是，司法院大法官会议于1995年受理释宪案后，做成第392号解释，认定旧《刑事诉讼法》赋予检察官羁押决定权和其他有关羁押被告各项处分权的规定违反《宪法》第8条，应于两年内失效。解释理由指出，检察机关有服从检察首长命令之义务，故与不受其他国家机关干涉而独立行使审判权的“法院”不同，因此检察机关非属《宪法》上狭义的“法院”。而羁押既为干预人身自由最大之强制处分，关于此一手段之合法、必要与否，基于人身自由之保障，当以由独立审判之“法院”依法定程序予以审查决定，始符合《宪法》第8条之旨意。之后，立法机关根据此号解释修订《刑事诉讼法》，自1997年12 月22 日起，羁押决定权归由法院行使，检察官仅有向法官声请羁押的权利。

羁押权改由法院行使后，台湾的羁押人数骤减。数据显示，1995、1996、1997年，全年全国检察官羁押之人数分别为19,122人、19,521人和21,457人（注9），到了1998年法院核准检察官声请羁押的人数仅有7,508人，此后6年间一直维持在5,000到6,000人之间。而学者注意到，全国刑事案件新收受理案件，在1997年与1998年度间并无减少趋势，反而有增加趋势，可见羁押人数下降非归因于案件数量的减少。（注10）

如以侦查中羁押人数与地检署起诉人数（含声请简易判决处刑）（注11）的比例来看，也可以看出羁押比率确在1998年下降，由1995、1996、1997年的11.7%、10.4%、11.4%降为1998年的5.2%，1998年以后大约维持在3%-5%之间。

羁押减少的原因为何？理论上，法院的审查促使检察官在声请羁押更为谨慎，不会任意声请没有把握的案件。而实践上，由检察官声请羁押的人数和法院核准率来看，也可以得出这样的结论：检察官向法院声请羁押人数，1998年为8,365人，不到1997年检察官自行羁押人数（21,457人）的四成，显然检察官在声请时就已经过滤掉许多案件；自1999年起，检察官向法院声请羁押人数约在5,000人到13,000人之间浮动。而法院核准检察官声请羁押的比率极高，1998年为89.8%，自1999年至今大约维持在85%-92%（注12）。综合以上数据看来，羁押人数的减少，并非法院大量拒绝羁押案件，而是检察官声请的案件较其自行行使羁押权的案件减少许多，由法院的高核准率看来，检察官似未浮滥声请羁押。

当初反对者力陈，羁押权如采“法官保留原则”将妨碍犯罪侦查，导致社会治安恶化，媒体也曾以个案不合理之结果，抨击羁押权归由法院行使的决定。然而，据法务部统计，自1997年以来，犯罪人数之成长状况则迭有增减（注13）。而犯罪率高低，受到人口、政策法令和执法宽严的影响，与社经环境也脱不了关系，羁押权由法院行使是否造成犯罪率攀升，还需要实证研究进一步厘清。但值得注意的是，即使当法院控制羁押时，重大犯罪的羁押率仍相当高，换言之，重大犯罪受到的冲击较小。根据法务部统计，重大危害治安犯罪的羁押率相当高，以2007年为例，地方法院检察署重大危害治安犯罪移送人数为5,265 人，其中，检察官向法院声请羁押人数有4,686 人，羁押声请率为89.0%，法院核准羁押人数为4,522人，羁押核准率为96.5 %（注14），而避免被告释放后可能反复实施同一犯罪的“预防性羁押”之羁押声请率为97%，羁押核准率亦达97.5%。

法务部代表检察官的立场，也由强烈反对转为同意，承认检察官行使羁押权易造成检察官在侦办案件时，为取得供词或为安抚被害人或为预防犯罪等而滥行羁押，有违人权；在羁押决定权归由法院行使后，侦查中羁押人数明显减少，人民之人身自由权获得更多保障。（注15）

当初反对者也提出，羁押权如专由法院行使，法院将无法负荷庞大的羁押案件量。但结果显示，由于检察官自我审查更加严格，声请案件量不如当初预期的多，故法院尚可因应案件量带来的冲击。

最后值得一提的是，第392号解释对台湾刑事司法制度的变革意义重大。其重要性不仅在于宣告检察官无羁押权，更在于其动摇了检察官“司法官”的地位，松动了其他强制处分的基础（注16）。其后，检察官的搜索决定权在2001年7月1日归给法院行使。检察官的通讯监察权（即监听）被大法官释字第631号宣告违宪，于2007年12月11日改由法院核发通讯监察书。

结论

台湾的经验显示，司法权的介入的确大幅降低羁押率，法院的外部制衡，使得检察官在声请羁押时更为审慎、节制。而从检警角色的本质来看，其为追诉犯罪一方，使其行使对被告的强制处分权，难免有球员兼裁判的偏颇，此与检警素质无关，而是制度设计使然。

然而应予注意的是，即使是在1997年修法前的台湾，羁押权也是掌握在检察官手中，警察并无长期羁押被告的权限。欧陆法系创设检察官制之目的，即在以受过严格法律训练及法律拘束之公正客观的检察官，控制警察活动的合法性，摆脱警察国家的梦魇。（注17）目前中国大陆公安机关，无需检察机关的同意即可拘留犯罪嫌疑人长达37天，法律赋予公安机关极大的权力，要如何增加制衡机制，避免权力滥用，应为改革当务之急。

许多中国大陆的实务工作者和学者持续讨论审前羁押的改革，虽然有中国学者指出，由于中西方对何谓“犯罪”的定义不同（在中国有些轻微犯罪不构成刑法上的犯罪），不能以西方的羁押率来批评中国的高羁押率，但学界大致上都有适度降低羁押率的共识。而羁押采“法官保留原则”的讨论，目前在中国大陆还有制度性的障碍，包括检察机关行使逮捕权是基于宪法之规定，若要使法院成为唯一决定羁押的机关，必须修宪为之，困难度极高。而且，纵使改由法院控制羁押，中国法院目前是否有独立、中立行使审判权的空间，也还有疑问。但是，如不增加外部制衡，仅仅要求公安、检察机关自我把关、严格遵守法律审慎适用拘留、逮捕条件，恐怕不切实际，效果也有限。因此，如何双管齐下，在要求严格适用拘留逮捕条件的同时，考虑增加有效的外部监督机制，应是值得继续探索的方向。

最后，在讨论改革时，不能忽视改革的动力来源。台湾许多保障人权重要的改革，包括羁押、通讯监察采取“法官保留原则”等，都是始于司法院大法官会议的解释。当政治陷入僵局、立法停滞不前时，台湾的大法官会议能够坚守宪法保障人权的规定，独立行使违宪审查，迫使立法、行政部门采取行动修订法律、改变行政措施。在中国大陆，解释宪法、监督宪法的机关为全国人民代表大会常务委员会，但其至今仍未正式行使过宪法解释权，也未曾宣告法令违宪。大陆法院也鲜少直接援引宪法做为裁判依据，中国最高人民法院于2001年对所谓“宪法第一案”（齐玉苓案）所做出的司法解释（肯定法院可援引宪法条文成为裁判依据），也在2008年12月18日经最高法院废止，使得中国法院是否能在判决中适用宪法条文，再生争议。无论如何，中国大陆目前还缺乏一个积极解释宪法或进行违宪审查的机制，台湾的违宪审查制度，应有值得借鉴之处。

台湾改革动力还来自一个蓬勃发展的民间社会。1980年代后期，民众权利意识高涨，民间开始产生社会运动要求政府保障消费者权利、环境保护、妇女权力、劳工权利、农民权利等。1990年代，官方成立司法改革委员会，民间的司法改革基金会随之成立，推动司法人权的各项改革，律师公会也开始走向自治，积极推动修法。释字第392号，就是在这样的背景下产生，该号释宪的声请案来自权利遭侵害的个人（许信良声请案）、立法委员以及地方法院法官的声请。而由于民间社会改革的呼声不断，司法院大法官会议也才在1990年代开始积极实现其保障人权之职责，并在1995年做出第392号解释，将羁押权归给法院行使。中国大陆随着2004年的人权入宪，近几年来民众权利意识觉醒，民间社会开始崛起，但如何将此转化为推动改革的力量，还有待探索观察。

注释：

1. 李昌林，“降低羁押率的途径探析”，中国刑事法杂志，2009 (04):88-98。 2. 2008年全年共批准逮捕各类刑事犯罪嫌疑人952583人，提起公诉1143897人。参见最高人民检察院工作报告，2009年3月10日。 3. 参见林莉红、邓刚宏，“审前羁押期间被羁押人权利状况调查报告”, 中国刑事法杂志, 2009(08):107-126。 4. 法制日报,“全国律协调研显示律师执业环境不乐观 权利难落实”, http://www.chinanews.com.cn/gn/news/2009/12-30/2045907.shtml, 2009年12月30日。 5. 参见林莉红、邓刚宏，“审前羁押期间被羁押人权利状况调查报告”, 中国刑事法杂志, 2009(08) :107-126。 6. 中华民国法务部网站, 检察统计指标, http://www.moj.gov.tw/ct.asp?xItem=126021&CtNode=23435&mp=001。 7. 在台湾，司法警查询问之对象称为“犯罪嫌疑人”；检察官讯问对象称为“被告”。在中国大陆，侦查对象在侦查阶段、提起公诉阶段均称“犯罪嫌疑人”，审判对象称“被告人”。 8. 侦查犯罪机关也包含安全机关，本文称“公安机关”者，包含安全机关。 9. 法务部统计，引自王兆鹏, 辩护权与诘问权, 元照出版社, 2008年6月, 页135。 10. 王兆鹏, 辩护权与诘问权, 元照出版社, 2008年6月, 页135。 11. 法务统计, 2005年法务统计年报。 12. 法务部统计, 地方法院检察署新收刑事侦字案件及向法院声请羁押情形, http://www.moj.gov.tw/site/moj/public/MMO/moj/stat/yearly/m7.pdf。 13. 以1997年人数为基准，指数于1999年及2004年减至80以下，其余各年指数均在80以上，显示犯罪人口成长呈现波段式变化。参见法务部统计, 2006年犯罪状况及分析, http://www.moj.gov.tw/ct.asp?xItem=109571&ctNode=7868&mp=001。 14. 法务部统计, 侦查中声请羁押情形, http://www.moj.gov.tw/public/Attachment/8528104933.pdf。根据法务部说明，重大危害治安犯罪案件羁押人17 项犯罪类型中，公然聚众飚车、攻击司法警察及制卖有害食品之羁押核准率达100%，网络人头诈欺、流窜各地犯案羁押之核准率为98 %，飞车抢夺强盗、短期内持续犯案，不畏司法机关之侦办或审理，符合预防性羁押者羁押核准率亦达97%。 15. 法务部, 侦查中声请羁押之情形, http://www.moj.gov.tw/public/Attachment/8528104933.pdf。 16. 王兆鹏, 辩护权与诘问权, 元照出版社, 2008年6月, 页134。 17. 林钰雄, 刑事诉讼法上册, 页112-113。

本文作者为台湾律师，纽约大学法学院亚美法研究所研究员。