这是一起因户外广告引发的连环诉讼案，发生在宁波，源起于政府对民营企业乱收费、乱拆广告牌、乱抓人，在中国大陆被媒体称为“全国首例户外广告行政官司”。

宁波海王星装饰园林广告有限公司是浙江省奉化市的一家民营企业，为了在经营范围内发布户外广告，该公司向当地政府有关部门递交了无数次的申请报告。结果提了5次行政复议，打了13场行政官司，历时4年，至今尚未最终了结。虽政府部门被判行政违法，但问题至今仍未解决，故事还在继续发生，企业面临沉重压力。官员们为捍卫“政府形象”，固守着官官相护、欺上瞒下、与民争利的自我逻辑，采取“顶住”、“拖着”的惯用手段对付企业合理合法的诉求和抗争，疏通层层关系干预法院判决。民营企业为维权百折不挠，勇打行政官司，以维权的实际行动给政府上了多堂“法制教育”课。该公司自2005年与当地政府较上劲后一直诉讼不断，至今已提起18场诉讼和行政复议，被告均为政府部门，其中有5场诉讼海王星已经获胜，政府部门做出赔礼道歉和赔偿，国家赔偿诉讼目前也在执行中。

据中共中央党校周天勇先生估算，中共各级政府部门一年乱收费10亿元人民币，一些政府部门离开了行政罚款和收费就将难以生存。2003年，奉化市“奉编[2003]13号”文件批准成立城市管理局，现有在编人员108人。如此庞大的执法队伍谁来“埋单”？为了解决这个问题，政府便有了“委托执法”的创新举措。2003年4月和8月，根据奉化市委、市政府[2002]19号文件，奉化工商分局和奉化市规划局先后将奉化市规划实施区50平方公里范围内涉及工商和规划行政管理方面的部分行政执法工作（包括广告审批权）全权委托给城管局。在两份《城市管理行政执法委托书》中都有这么一段话：“鉴于上列委托权限范围内的行政执法需要实施罚款的行政处罚，委托方（指工商分局和规划局——本文作者注）应事先将财政部门印制的罚没款统一票据提供给受托方（指城管局——本文作者注），但罚没款须进受托方的专项帐户。”一语道破所谓的“委托执法”原来是“委托罚款”，“委托执法”就是为了乱收费！

城管局获得“委托执法”权后，有恃无恐，大肆罚款，强行收费。他们以50～100元/㎡年标准收取所谓的“广告设置费”，以前已经发布的广告也要补缴，而且是一年一度地缴。谁敢不缴，就要作为非法广告强行拆除。即使是商家在自己店面上贴几个商店名称招牌字，也得按“占道费”一年一缴！有些广告公司按正常程序和手续上报审批,不获准就“先斩后奏”，索性造成既成事实让城管罚款，罚了款或缴点费给城管，违章广告也就可以名正言顺地存在下去了。有一家广告公司在高速公路出口处做了几幅广告牌，城管说要拆，企业说这些广告不在城市规划区内，且所有手续都办了，不能说拆就拆。城管局说上级领导不满意，一定要拆。最后这家广告公司答应每幅广告牌每年交5000元，广告牌就保住了。原有的审批秩序被打乱，本来应该是工商分局批的，统统要到城管局去批。若企业抵制交费，城管局就无端卡压。

2004年7月1日，《行政许可法》实施后，奉化市物价局取消了城管局原来参照执行建筑物的附属物收取广告费的文件，城管局没有了收费的依据。2005年2月23日奉化市人民政府奉政发[2005]11号文件《奉化市户外广告设施设置权有偿使用管理试行办法》（以下简称“11号文件”）出台，发明了“户外广告设施设置权有偿使用”、“户外广告空间资源费”等乱收费新名词。有了“11号文件”作依据，城管局变本加厉，无论设置在公共场地上的广告，还是设置在私有物业的广告，不管是否在“委托执法”的50平方公里的规划区范围内，还是在几百平方公里外的农村土地上，不管你向广告场地的业主交了多少租赁费，广告版面有无内容，都得缴。“要么交钱、要么拆广告”，缴多少，由城管说了算。

海王星公司联合32家广告公司联名上书，要求依法规范奉化市的户外广告审批管理和收费，终止执行“11号文件”。城管局我行我素，公开扬言：“谁盖章签字我们就给他挂上黑名单，今后就不批给他（广告）。”因海王星公司挑头抵制乱收费，奉化市城管局决定整肃教训该企业。民企与政府积蓄已久的矛盾终于一触即发。

2005年6月，海王星公司在远离城市的省道萧王庙段竖立4个户外广告牌，海王星公司向农民和当地乡镇办妥了租地批建手续，找工商局审批广告版面内容，工商分局批复：“同意受理，请规划签署意见”。找规划局，规划局说农村地区竖广告架不需要规划局批。于是海王星公司开始施工。结果城管局派人到施工现场进行干扰，说这是“违法”广告，并以拆除相威胁，要求海王星公司向该局缴纳每座每年12000元的“广告设施设置权出让金”，若不缴，作为违法广告强行拆除。海王星公司认为，城管局不是户外广告制作发布的管理与监督机关，也不是事件中广告设置地产权所有人，依法无权收任何费用。但自己毕竟是民营企业，不能不与政府搞好关系。经与城管局讨价还价最后还是以每座每年8000元的价格共计32000元，忍气吞声地交纳了这笔钱。缴费后，城管局拿出一份“奉化市户外广告设施设置权有偿使用合同”，要求海王星公司签字。海王星公司认为这是个“霸王条约”，城管局想以合法的形式掩盖乱收费的目的，于是拒绝签字。第二天，他们凭奉化城管局出具的“广告设施设置权协议出让金”收据向工商分局领到了户外广告登记许可证。城管局收取“户外广告设施设置权出让金”32000元后，既未办理任何证照也没有在广告审批表上签字盖章。不久，海王星公司在城管局受委托执法的50平方公里范围以外竖立另一块户外广告牌，没想到城管局又来了，责令海王星公司交付“户外广告设施设置权出让金”。海王星认为城管超越了委托执法的地域范围，不肯再交费。双方较上了劲。

2005年8月25日，城管局让规划局出具“临时专项委托”，出动10多辆汽车、50多名城管人员，另有8名警察随同配合，对海王星公司的广告施工现场进行“联合执法”和“强制执法”，拆除了部分广告构筑物、抢走工具设备、扣押施工材料。海王星公司项目经理袁康健被指“涉嫌阻碍国家工作人员执行公务”治安拘留了7天。当地官方媒体“配合执法”，大肆报道，滚动播出。

海王星公司忍无可忍，聘请浙江大学研究员庄道鹤为维权律师，通过法律途径，正式向政府部门叫板，从此走上民告官的艰难历程，先后向奉化、宁波、浙江省高级法院三级法院提起系列行政诉讼，向浙江省政府、国务院发改委、财政部等多级政府部门提起行政复议。

2005年9月3日，海王星公司首先就城管局违法收取广告设施设置权出让金32000元一案向奉化市法院提起行政诉讼，要求撤销这一行政违法行为。2005年9月13日，城管局作出报复性回应，以规划局的名义作出“奉规罚字［2005］第10号《行政处罚决定书》”，限海王星公司在7日内拆除全部的广告构筑物。

2005年9月15日海王星公司再向奉化市法院递交行政诉状，针对城管局所谓“委托执法”的行为，将委托单位奉化市规划局另案告上法庭，认为公司在该案所涉地段设置广告牌，早已办妥正常的合法手续，系合法的正当经营行为，应受国家法律的保护，被告无权“委托”处罚，要求法院确认规划局委托做出的行政处罚行为违法，并撤销“奉规罚字［2005］第10号《行政处罚决定书》”。

2005年10月28日，海王星公司又为被拘员工袁某向宁波市公安局提出行政复议申请书，认为奉化城管局强拆广告行为非法，申请人阻止非法行为合理，要求撤销奉化公安局“行决字（2005）第1633号《公安行政处罚决定书》”，还员工以清白。

2005年9月23日，奉化市法院就海王星公司诉城管局乱收费一案作出裁定，驳回海王星公司要求撤销城管局收取广告设施设置权出让金32000元的行政行为的起诉。法院认为，被告城管局非行政机关，而是事业性质的法人，因此并无行政执法权，其向原告收取出让费的行为是受奉化市政府的委托而实施的行政行为，当事人应当以委托的行政机关（奉化市政府）为被告。海王星公司对此裁定不服，向市中级法院提起上诉。宁波市中级法院驳回上诉，维持原裁定。

2007年1月，海王星公司诉奉化市工商局行政不作为，违法转让广告审批权给城管局。法院认为被告“委托执法”法无明文规定禁止，判决原告败诉。海王星公司上诉，宁波中院维持原判。

海王星公司明白：罪魁祸首在于奉化市政府的11号文件，所谓的广告设施设置权出让金，于法无据，纯属政府滥用职权乱收费。为了从源头解决问题，2006年7月5日，海王星公司把奉化市政府告上法庭，要求撤销11号文件，返还32000元“广告设施设置权出让金”。一审宁波市中级法院于2006年8月14日开庭审理。

宁波市中级法院在开庭审理后迫于政府压力迟迟不做出判决，违规向浙江省高院请示汇报，省高院违背其公开宣传的“废除请示答复”的承诺，批复玩文字游戏，称奉化乱收费不是行政行为，而是民事纠纷，指导宁波中院裁定驳回海王星的行政起诉。海王星公司提起上诉，质问根据“11号文件”的乱收费前面奉化法院说是行政行为，现在宁波中院说不是行政行为，难道是刑事行为不成？“请示答复”未审先判，等于剥夺了当事人的上诉权利，违反省高院自己的宣传与承诺。省高院法官哑然，但仍然裁判维持海王星公司败诉的裁定。

2005年11月8日，奉化市法院对海王星公司诉规划局行政行为违法一案作出判决，驳回海王星的起诉，维持城管局以规划局名义所做的行政处罚决定。海王星公司不服，向宁波市中级法院提起上诉。宁波中级法院经审理确认，奉化市城市规划区仅为105平方公里，海王星公司构筑广告牌地点不属该总体规划确定的城市规划区范围。2006年4月20日最后作出判决，撤销奉化市法院行政判决书，确认“奉规罚字［2005］第10号《行政处罚决定书》”违法。至此，海王星公司赢得了第一场决定性的胜诉。

官司虽然打赢了，但广告牌仍然不让竖起来，问题尚未真正解决。于是海王星公司乘胜追击，提起一系列行政复议和法律诉讼案，为的是给政府施压，争取最后的胜利。2009年3月24日，海王星公司诉浙江省物价局不查处奉化市政府乱收费系行政不作为，杭州市西湖区法院审理此案。

2009年5月15日，海王星公司、袁康健诉奉化电视台不实报道侵犯名誉权、商誉权案同时开庭，原告方指责奉化电视台曾经为虎作伥歪曲报道海王星与城管局的案件，在法院判决行政机关败诉后不做后续更正报道，故提起侵权之诉，要求官方电视台赔礼道歉、恢复名誉、消除影响、赔偿商誉损失。法院没有当庭做出判决。

2009年5月16日，海王星公司向财政部申请行政复议，要求查处奉化市政府乱收费作为。财政部回复称已超过行政复议时效，不想受理。海王星准备就此再提行政诉讼案。海王星公司还就部分案件申请检察院抗诉监督、提起再审程序，在海王星公司系列行政复议和诉讼的压力下，奉化市公安局最后被迫撤销了对海王星部门经理袁康健的治安处罚决定，赔礼道歉并“经济补偿”人民币12000元。

宁波电视台2007年4月就歪曲事实的报道公开赔礼道歉。《奉化日报》2008年9月刊登“后续报道”纠正以前的错误报道。奉化电视台2009年3月在法院审理期间也播出“跟踪报道”，承认政府败诉、试图逃避或减轻侵权的民事责任的事实。

当然，政府部门是不会轻易认输的，他们利用职权，以其他手段施压折腾。在海王星提起系列诉讼期间，奉化市的税务局突击稽查海王星公司，结果发现海王星公司的财务账很规范，没有偷漏税问题，只有一笔逾期，但也已经在税务来稽查的前一天补上了。查帐的税务官最后提出这么一个要求：海王星公司自动退回已缴的这笔税款，给税务局一个处罚的机会；然后税务官通过另外渠道给予海王星公司奖励返利，一出一进保证让海王星公司获得8万元的顺差！为什么要这样做？税务官坦言：市里领导交办，一定要查出你们的税务问题，现在查不出结果我们回去无法交差，因此再三恳求海王星总经理帮帮忙。海王星不要天上掉馅饼式的奖励与返利，毅然拒绝了税务官另类反常的盛情厚利。

奉化市政府在海王星公司胜诉后，不但没有追究城管局的错案责任，反而再三进行行政干预，由市政府法制办牵头多次召集有关部门负责人开会，研究不让海王星公司继续发布广告的对策。2006年6月14日，法制办、城管局以市政府名义为海王星公司“量体裁衣”，发了一个“奉政发（2006）30号”文件，针对其广告距离作出了一个特别的限制。授意工商局以海王星公司提出的这个设在离高速公路边沟49米距离的广告申请不符合30号文件规定的60米距离为由，作出了退回申请决定，不同意海王星公司在原地重建户外广告牌。这个30号文件只提甬金高速公路广告规划，不提奉化市其他过境的高速公路的规范距离，明显是专为对付海王星公司这一特定对象、特定事件所发的一个特别文件。海王星公司再一次被激怒：明明“故事”该结束了，却又被“人祸”设局套了。省交通厅规定30米为公路控制区距离，海王星公司已经非常小心设置在49米处，如今奉化市“政府”竟然定了个60米的距离来“规范”。广告总是离公路越近视觉效果越好吧？更何况在城管局“奉政发（2006）30号”文件出笼后建的广告没有一座达到60米距离的，有的甚至只有12.5米！

海王星公司2006年8月18日依法向宁波市工商行政管理局提起行政复议，然后又分别向奉化法院提起诉讼、向宁波中院提起上诉。奉化市政府则聘请宁波中院审理本案的法官来市政府开法制宣传讲座，拉拢关系，投资感情。城管局的负责人不但没有受到任何处分，反被提升为市政府办公室主任。海王星公司赢了官司却仍然竖不起广告牌，被强拆抢去的工具设备、材料，政府没有及时归还，时间久了，存在折旧损坏等问题。

为了打击政府部门的嚣张气焰，2007年3月，海王星公司以前面的胜诉判决为依据提起国家赔偿诉讼，就奉化城管局乱拆广告一事向行政机关索赔130万。虽然法院2008年最后仅判决政府返还海王星公司被抢去的那部分工具设备和施工材料，但从法律意义而言海王星公司又是胜诉的一方。城管局败诉后以骄横的姿态发文通知海王星公司去领取被查扣的物品。海王星公司拒不理睬，而是申请法院强制执行，并以被扣押物品遭损毁为由要求被执行人折价付现。双方为此僵持至今。《南方周末》、CCTV“今日说法”、新华社《经济参考报》等新闻媒体均专题报道了此案，奉化市政府的“正面形象”自然降低了许多。

海王星公司百折不挠，敢于与违法的政府机关叫板的精神值得敬佩！行政诉讼俗称“民告官”。由于官民地位不平等，民告官胜诉的难度较高，但法院诉讼费很低，只收取人民币50～80元，大陆一般民众能够承受得起，成本较低，冤民们不妨一试。