前言：亟待改革的中台两岸集会游行法

集会游行人权，在人权系谱中，属于最基本的第一代人权（政治人权、自由人权）。然而，直到今日，中国在集会游行人权的落实上，仍远远落后于国际人权标准上最基本的要求。中国政府在1989年“六四”民运后颁布的《中华人民共和国集会游行示威法》（下称“《集会游行示威法》”），就是其箝制集游（集会游行）人权的最佳例证，着实是一部集会游行示威的“镇压法”、“管制法”。

而一般的印象认为，台湾有关民主、人权、集游权利……等方面，在华人社会中相对地进步。但这两三年来，台湾的公民社会团体也对其本土的《集会游行法》提出了大量的批判，甚至有不少社运人士即因未经许可举办集会，而被台湾检方起诉、遭法院判刑（多为缓刑），引起了一股“集游恶法修法运动”。

以下是笔者检视了中国《集会游行示威法》与台湾《集会游行法》，以及两岸有关集会人权的实践后，所做出的比较分析。尽管在实践上基于两岸社会发展的差异，有一定的落差，但笔者观察到，两岸在集会游行法令的内容上，竟有着极高的相似性，在“许可制”、“集会游行禁制区”、“警方有命令解散权”、“违者可处刑罚”等项目上，皆有同类的规范。

从基本人权的角度观之，这些内容不但有违现代宪政民主国家的基本人权规范，也背离了《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》等国际人权标准。关于集会游行人权的落实，中台两岸都亟待有进一步的改革。

包山包海的“许可制”

基本上，中台两岸的集游法，目前都仍是采取不尊重集游人权的“许可制”，亟待依据现代人权标准，改为保障和平集会权利的“自愿报备制”：鼓励人民报备以取得政府协助（如交通管理或安全维护），但若不报备，只要未侵害他人，政府也不做出任何介入或处罚。

首先，两岸对于集会、游行，都采取了无所不包、极宽广的定义：
“集会，是指聚集于露天公共场所，发表意见、表达意愿的活动。游行，是指在公共道路、露天公共场所列队行进、表达共同意愿的活动。”台湾的法令规定甚至没有“表达共同意愿”的要件，只要是“于公共场所或公众得出入之场所举行会议、演说或其它聚众活动”就属集会，必须事前取得官方许可。在这样宽广的定义下，实际上就连公开的销售、娱乐、宗教活动，也都属于该被管制的集会游行，只不过对于官方来说，这些对于政权或资本不具威胁性的活动，当然不是其执行上的管制对象，而只选择性地针对批评政府或企业的抗议活动执法。

依据中国《集会游行示威法》第7条规定：“举行集会、游行、示威，必须依照本法规定向主管机关提出申请并获得许可。”台湾《集会游行法》也有着同样的“许可制”规定。至于谁可以来提出集游申请呢？中国做了一个更严格的规定，按《集会游行示威法》第15条：“公民不得在其居住地以外的城市发动、组织、参加当地公民的集会、游行、示威”，完全排除了跨县市在同一地点集体行动的合法可能。

在许可与否的集会内容审查上，中国的规范也更为严格：“申请举行的集会、游行、示威，有下列情形之一的，不予许可：（一）反对宪法所确定的基本原则的；（二）危害国家统一、主权和领土完整的；（三）煽动民族分裂的；（四）有充分根据认定申请举行的集会、游行、示威将直接危害公共安全或者严重破坏社会秩序的。”审查的标的超过了“集会的形式”，指向了“集会主张的内容”，明显地预先限制了人民的言论自由。很类似，过去台湾《集会游行法》第6条也规定“集会游行不得主张共产主义或分裂国土”，有违反该集会游行法而不得许可的“内容审查”条款。但该条款在1997年时，已受到台湾的大法官会议445号解释，以侵犯集会自由为由，宣告“违宪”。由此观之，目前中国仍保留的“内容审查”条款，亟待至少修正为“形式审查”。

未经许可，刑罚伺候

依据法律规定，若不经许可就举办集会游行，在中国可由人民警察直接制止、命令解散、强制驱离或拘留，甚至可对“集会负责人”以违反中国刑法第158条，处5年以下有期徒刑。在台湾，未经许可的集会在经过警方“命令解散”后仍不解散者，依据《集会游行法》第29条规定：“首谋者处2年以下有期徒刑或拘役。”虽然台湾刑期较轻，但客观来看，此类规定都仍对自主不经许可的集会游行活动产生了相当大的恫吓效果，也成了官方镇压异议者的极佳工具。

实际上，这样的“未经许可就可以刑罚相绳”的规范，逾越了刑法目的在保障实际法益的精神。如果一项集会游行演变成了暴力活动，自然有其它的刑法规定得以控制，例如集会游行中有人刻意地侵犯了他人财物或身体，可以毁损罪或伤害罪相绳。然而，只是单单“未经许可”，都还没有侵犯到他人或任何的社会秩序，就可以“处5年以下有期徒刑”（中国），岂不是有违比例原则？此种恣意以刑罚威胁和平集会的作法，也违反了《公民权利和政治权利国际公约》第21条“和平集会权利应受承认”的基本规范。

而在“许可制”外，为了不影响到其它社会生活，两岸规定上同样都有着“例外”。在中国，如果是“国家举行或者根据国家决定举行的庆祝、纪念等活动；国家机关、政党、社会团体、企业事业组织依照法律，组织章程举行的集会”，就可以不需任何许可申请；在台湾，例外更多，如果是“依法令规定举行者。学术、艺文、旅游、体育竞赛或其它性质相类之活动。宗教、民俗、婚、丧、喜、庆活动”，就可以不经许可举行。

基本上我认为，这样的例外条款，往往都是一种“不合理的差别待遇”，违反现代宪政国家人权保障上的平等原则。客观来看，不论是国家或者团体依规章举办活动，又或者是婚丧喜庆的集会，都仍将对社会秩序造成一定的影响；而在这之外以表达意见为目的的集会游行活动，其对社会及交通秩序的影响也可能在这之下。为何要恣意地设定两套标准，前者不需许可，后者就一定得要？说到底，恐怕只是政权对于“抗议性活动”的镇压、管制所做出来的“歧视性规范”罢了！

具体问题，强制协商

更进一步观察，相较之下，中国的《集会游行示威法》有着一个更为巧妙的规定，是台湾所没有的。根据中国《集会游行示威法》第10条规定：“申请举行集会、游行、示威要求解决具体问题的，主管机关接到申请书后，可以通知有关机关或者单位同集会、游行、示威的负责人协商解决问题，并可以将申请举行的时间推迟五日”。这其中有两个重点：第一是只要被解释为“具体问题”（解释权在官方），得强制要求双方“协商解决问题”；第二是赋予了行政机关“将申请举行的时间推迟五日”的特权，阻止活动的及时进行。这方面的规定台湾并没有，属于中国能排除诸多集会游行的关键条款。

根据2008年8月19日《信息时报》A14版“就申请集会游行示威，北京公安局答记者问”一文报道，去年8月份北京奥运期间，共有77起的集会游行申请，然而其中有74起申请都被官方以“属于具体问题”为由，通知集会负责人与有关单位协商，并都“解决了具体问题，因而自行撤回了申请”。其它3件申请，有2件以“申请手续不全”要求补正，另1件被不予许可。由此可见，此项“具体问题得强制要求双方协商”的规定，已成了中国排除集会游行的最佳手法，既未直接禁止，却又巧妙地将不满转移到了协商制度中，在静默中吞噬了人民透过集会游行表达不满的权利。

排除人民声音的禁制区

除了前述的诸多问题外，“集会禁制区”也是一关键议题，值得重视。

根据中国《集会游行示威法》第23条规定：“在下列场所周边距离十米至三百米内，不得举行集会、游行、示威：全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院的所在地；国宾下榻处；重要军事设施；航空港、火车站和港口。”台湾《集会游行法》则在第6条做了一个同样广泛的禁制区规定：“集会、游行不得在左列地区及其外围范围举行：一、总统府、行政院、司法院、考试院、各级法院及总统、副总统官邸。二、国际机场、港口。三、重要军事设施地区。四、各国驻华使领馆、代表机构、国际组织驻华机构及其馆长官邸。”

我们认为，这些“禁制区”的规范并不具备必要性，上述罗列的机关，都没有在其外即不得集会的民主正当性存在。我们很难理解的是，诸如人大、国务院、国宾下榻处、重要军事设施……等这些地方，的确都相当重要，但禁止人民于其附近集会游行就理所当然吗？就是以“安全性”为考虑，法律均有对犯罪者立即强制拘留的规范，岂可以其为由“自始不得集会”？更何况，上述诸多“禁制区”中的机关，都属于要向人民负责的行政或民意机构，任意将“人民的声音”排除在外，甚至连在官署外的街道上喧嚣都不可，这岂合乎责任政治的规范？

官方或许会辩称，“禁制区”的规范只是原则，倘若“经国务院或者省、自治区、直辖市的人民政府批准”（中国），可不受限，或“但经主管机关核准者”（台湾），不在此限。但可想而知，这只是个供官方恣意选择的规范。最需要表达出来的人民声音，往往也是对政权来说最刺耳的声音。倘若能否在“禁制区”内举办集会游行的批准权力，单方面由“被抗议”的政权机关来决定，岂可容忍威胁政权的集会游行？他们当然是只会批准“歌功颂德”的活动吧。

两岸集游法的规范与实践的比较

总的来说，在有关集会游行的法律规范内容上，中国与台湾有着高度相似性，如“许可制”、“集会游行禁制区”、“警方有命令解散权”、“违者可处刑罚”……等等，双方有一致的规范。甚至我们可以合理地猜测，两者政权在制订此法律时，有可能曾互相参考、交流（两者制定时间也相仿，台湾是1988年，中国是1989年）。在同类型的规范中，中国的《集会游行示威法》往往又比台湾的《集会游行法》更严格：刑期更长（5年）；违规者可被立即予以拘留并处以15天以下拘留；对于“非居住地公民”甚至排除了其参加集会游行的权利。然而，两岸在规范内容上，不论是以当代宪法上关键的“比例原则”保障进行检视，或是与国际人权标准上对“和平集会权利应受承认”的规范相较，都仍有相当大的距离，亟待改革。

而在法律的具体实践上，中国更是将《集会游行示威法》作为镇压、取消集会游行的工具。特别是“具体问题”要求双方协商的规范，在实践上竟成为官方强制要求协商，并将所有社会不满在制度内提前化解的利器，导致在北京奥运期间“无一合法集会游行”，展现了惊人的取消、化解集游的结果。而在这之外，各种因为有意发起、参与集会游行而遭受到的公权力的报复、镇压，也的确以各种不同形式存在。实际上，直到目前为止，中国也始终缺乏正常的集会游行活动。究竟为何人民会不敢申请集会游行？或者申请后遭强制协调后，就会放弃集游申请？还需要进一步的调查。

在这方面上，台湾的《集会游行法》在实践上相对保留着一定的空间，尽管官方时常以“非法集会”来威胁参与各种未经许可的集游成员，但在这之中官方也未必会直接执法，往往会保留“一定的发声空间”，如给予未经许可的集游者30分钟召开记者会的时间，虽然这样的“一定空间”是高度的选择性、恣意性的。

对两岸集游法的十点改革诉求

基于上述的分析，我们对于中国和台湾的集会游行法，一同提出以下十点的改革要求。我们期待相关立法当局立即修改中国《集会游行示威法》与台湾《集会游行法》，以符合基本的公民政治权利保障。而在这之前，一切以社会秩序、集会游行法之名，行迫害集会游行人权之实的侵权作为，也都应当立即停止。以下第一至第六点，皆为中国《集会游行示威法》与台湾《集会游行法》共同应改革的内容；而第七至第十点，则为针对中国《集会游行示威法》所特别提出应当改革的内容：

一、许可制应改为“自愿报备制”（中国《集会游行示威法》第7条；台湾《集会游行法》第9条）。

二、许可制的“例外条款”应废除（中国《集会游行示威法》第7条；台湾《集会游行法》第8条）。

三、“禁制区”应当废止（中国《集会游行示威法》第23条；台湾《集会游行法》第6条）。

四、警方的“命令解散权”应废除（中国《集会游行示威法》第27条；台湾《集会游行法》第25条）。

五、刑罚应当废除，除罪化（中国《集会游行示威法》第29条；台湾《集会游行法》第29条）。

六、应修法保障外国人、未成年人参加集会游行的权利（中国《集会游行示威法》第34条；台湾《集会游行法》第10条）。

七、“内容审查”条款应废除，仅得进行“形式审查”（中国《集会游行示威法》第12条）。

八、具体问题得要求双方协商，并得延迟集游举行5日的规范应废除。协商不应为强制，而是双方合意进行（中国《集会游行示威法》第10条）。

九、公民不得在其居住地以外城市参加集会游行之条款应废除（中国《集会游行示威法》第15条）。

十、集会游行不得过夜之条款应废除（中国《集会游行示威法》第24条）。

结语：期待《集会游行保障法》

总结而言，不论是中国的《集会游行示威法》还是台湾的《集会游行法》，都必须立即改革，才能符合现代民主人权的基本要求。集游法不该是一部“集会游行管制法”或“集会游行镇压法”，作为官方的工具来控制人民发声的空间；相对地，法律应当是用以保障如何实现人民权利，我们需要的是一部“集会游行保障法”。在废除了上述诸多的箝制条款后，该思考的是：要怎么样的规划，才能更让人民向政府积极发声，落实主权在民的原则。

我们知道，集会游行的人权是民主化与否的一项关键指标。而我们也知道，集会游行人权的落实与否，与整体的民主人权运动是息息相关，而非切割断裂的。期待一股以人民利益出发的民主人权运动在中国与台湾两岸都能波澜壮阔，透过制衡唤回保障人民权利的政府，也落实对集会游行权利的保障。

注：本文作者林柏仪为英国伦敦大学Goldsmiths学院社会学博士生。